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《广州市地下文物原址保护补偿办法》政策解读

来源:市文化广电新闻出版局作者:发布时间:2018-10-26
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一、《广州市地下文物原址保护补偿办法》(以下简称《办法》)属于什么类型的文件?

答:《办法》由市文化广电新闻出版局组织起草,报政府法制机构审查批准并提请政府审议后公布实施,按照《广州市行政规范性文件管理规定》(广州市人民政府令第52号)第二条对行政规范性文件的定义和分类,《规定》属于政府规范性文件。

二、《办法》制定的背景是什么?

答:近年来,文物的重要性得到越来越多的关注,从中央到地方在文物保护方面的立法也越来越完善:从《中华人民共和国文物保护法》到《中华人民共和国文物保护法实施条例》,从《广东省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》到《广州市文物保护规定》,均体现了立法者对于文物保护的重视。2016年及2017年,《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》与《国务院办公厅关于进一步加强文物安全工作的实施意见》更是进一步指出加强不可移动文物的保护。2017年11月4日,全国人民代表大会常务委员会对《中华人民共和国文物保护法》进行了第五次修正。

2013年颁布实施的《广州市文物保护规定》第三十五条对地下文物原址保护的补偿作了原则性规定:“经文物考古调查、勘探,发掘出重要文物的区域,文物行政主管部门可以会同规划行政管理部门划定临时禁止建设区。在依法批准的工程建设中有重大考古发现、需要实施原址保护的,市或者区、县级市人民政府应当收回该地块的土地使用权,另行置换土地或者退还土地出让金。实施原址保护给建设单位造成损失的,市或者区、县级市人民政府应当给予合理补偿。具体补偿范围和标准,由市人民政府制定并向社会公布”,但并未明确具体补偿范围及标准,因此,填补地下文物原址保护补偿范围和标准的立法空白是对国家号召加强文物保护,特别是不可移动文物保护的回应,有利于进一步加强不可移动文物的保护。

三、《办法》的上位法依据主要有哪些?

答:《办法》主要以《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《广东省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》、《广州市文物保护规定》等法律、法规为依据,同时借鉴了南宁市等地对提前国有土地使用权的有益立法经验,使《办法》在不违反上位法的基础上,既吸收了外地好的立法措施,又体现了广州市独有的特色。

四、《办法》的主要内容是什么?

答:《办法》共十二条,分别对立法目的及依据、名词定义、适用范围、管理部门、补偿原则、实施原址保护的认定、收回国有土地或征收集体土地的程序、收回国有土地或征收农民集体土地的补偿、国有土地上房屋的征收和补偿、文物行政主管部门实施原址保护、本办法的溯及力、本办法的有效期等内容作了较为全面而具体的规定。

五、《办法》制定的目的是什么?

答:根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第三项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:……(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”可知文物保护属于社会公共利益范畴,将其明确写入《办法》的目的,一方面可以突出文物保护的重要性,另一方面是与《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等上位法规定的“因公共利益提前收回国有土地使用权”依据的衔接,因此《办法》第一条规定“为了加强文物保护,规范本市地下文物原址保护中的补偿行为,根据《广州市文物保护规定》第三十五条规定,结合本市文物保护工作实际,制定本办法”。

关于补偿工作应当遵循保护为主、抢救第一、程序正当、公平合理的原则的说明。

本办法的制定目的是“加强文物保护”,因此,在补偿工作中,文物保护应当放在第一位,在实施地下文物原址保护后,文物的管理也不容忽视,很多文物就是因为忽视管理而丧失或减损了原有的价值。

此外,考虑到原则上权利人依法取得的国有土地使用权,非因法定事由不得限制或提前收回该国有土地使用权,虽然当私权与公共利益存在冲突时,权利人应作出一定牺牲或让步,但这时政府机关应当给予权利人一定的补偿,在涉及补偿问题时,行政机关不仅要遵循法定程序,依照程序办事,体现程序正义,也要同时兼顾补偿的公平问题,实现实体正义。

因此,本办法根据《中华人民共和国文物保护法》、《广东省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》,并参考了《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》将“保护为主”、“抢救第一”、“程序正当”、“公平合理”作为本办法的四个补偿原则。

七、关于对国有土地使用权收回程序仅作出指引性规定的说明。

《办法》第八条规定“实施地下文物原址保护需收回国有土地使用权的,由有关国土规划行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后依法收回,应对建设单位或个人的投入给予补偿的,由国土规划行政主管部门依照本市因公共利益收地补偿的有关规定执行。实施地下文物原址保护需征收农民集体所有土地,依照本市农民集体所有土地征收补偿的有关规定执行。”对收回国有土地使用权仅作出指引性规定,这是因为:

第一,虽然本办法涉及的提前收回国有土地使用权的原因是文物保护需要,这也是公共利益的一种,基于上位法已有相关的原则性规定,且土地行政主管部门在实践中有一套成熟、行之有效的操作规定,因此无需在此作出重复规定。第二,本办法的内容主要侧重于地下文物原址保护补偿范围和方式而非收回程序。

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